主体功能区制度是一种当前最先进的发展理念。这个概念之所以被倡导和推广，一定程度上也是因为旧的发展理念面临着不可克服的困境。推进主体功能区制度的实施，可以矫正现存发展模式之弊端。现有的发展模式忽视了区域的差异性，以一刀切的方式驱动各地发展，导致各地趋同发展和恶性竞争，带来了发展效率低下和资源消耗大等一系列严重问题。

现在是传统体制出现全局性困扰的时候。历史事实证明，一个地区最先突破发展瓶颈，找到较优的发展模式，这个地区就能在区域竞争中脱颖而出，成为新一轮竞争中的标兵。我市率先探索和实践主体功能区制度，意义重大。

然而，在旧的体制格局没有重大改变的情况下，要想实践一种全新的理念，绝不是一件容易的事情。主体功能区制度，是一个全新的事物，有大量的难题等着我们去面对。我就个人学习的体会，建议在主体功能区实践过程中，要贯穿三个不可忽视的问题：

一是要强化市场的基础性作用

落实主体功能区制度，表面上看起来是要通过行政力量采取一些刚性措施，来消除现行体制发展中的某些弊端。这容易强化干部队伍中一些人依赖政府力量、忽视市场作用的惯性思维，从而违背主体功能区制度实施的初衷，走向其反面。

历史上，由行政力量主导的活动，都极容易造成对市场空间挤压，带来政府空间的扩张。人们习惯性的乞灵于行政手段解决市场缺失时造成的问题。事实上，传统体制的许多弊端，比如土地利用效率低、资源消耗严重等，大都是由于市场化程度太低造成的。比如说，土地作为一种资源，几乎完全垄断在政府手中，市场配置土地资源的能力无法充分发挥，土地利用效率当然低下。在传统体制下，存在着大量的“公地悲剧”，由于产权无法精确的界定到自然人，许多资源因此被滥用了，从而造成过度扩张的粗放式增长。由权力过于集中造成的问题，转而用更加集中的权力来寻求解决之道，最终是没有出路的。所以，我们在落实主体功能区制度的同时，更要努力使市场这只“看不见的手”从各种束缚中解放出来。让“看不见的手”和“看得见的手”相互配合，来探索更优的发展模式。

事实上，主体功能区划分，很大程度上是对此前市场对区域选择结果的认可。市场的进一步选择，也必将是未来功能区调整的依据。政府和市场，不是一对必然冲突的关系。他们可能是怨家，也可能是恋人。他们是怨家的时候，社会灾难就来了；他们是恋人的时候，社会繁荣就来了。只不过，这一对关系中，是有主次之分的。市场是君，政府是臣。君臣之间，通力协作，才能服务好民众，才能创造经济奇迹。切不可误以为主体功能区制度是一项政府主导的行政活动，就一定是行政权力扩张的机会。相反，主体功能区制度，更多的是对行政权力的限制，而不是对市场的束缚。

二是寻找适度开发的界限

主体功能区制度涉及到的一个重要问题是开发强度。基层干部最关心的也是本辖区的开发强度。设定一个区域的开发强度的极限，以及因此发放的用地指标，直接关系着他们个人政绩和当地发展前景。一个区域开发到什么程度才是适当的？这是一个见仁见智的问题。在不同的时代，人们也会有不同的认识。

如果拿镇江同一些发达区域比，镇江的国土面积（3840平方公里）是香港（1104平方公里）的3倍强，是新加坡（719平方公里）的5倍强，养活人口远远少于两城（316万，726万，553万），且远远未达到其富裕程度。尽管这样，象香港这样的城市，还存在着大量的未开发土地。可以想象，它们的城市中心区域的开发强度一定是非常高的。日本仅森林覆盖率就达到国土面积的近7成。而我市，根据主体功能区的规划，优化开发区（690平方公里）和重点开发区（1883平方公里）达到国土面积的67%，而创造的财富和养活的人口规模，与先进区域相比都不成比例。当然，这些数字采集的不专业，还需要从专业的角度作些修正。但是，不管怎样，从这笔粗略的大账中可以得出结论，我们距离一种比较理想的发展模式还有相当大的距离。城市中心区的开发强度远远没有达到极限。我个人认为，没有必要为优化开发区和重点开发区的开发强度设限。我相信，市场是一个区域开发强度的调节器。政府只需要把生态红线划出来，把开发禁区列出来，其他地方的开发强度，由市场做主即可。

传统体制的弊端越来越明显，掩盖了土地容纳能力的巨大潜力。民众对环境污染的焦虑心理，带来了对环境指标的非理性压力。为了取悦舆情，有些地方，对应该鼓励开发的区域，也盲目设置一些不科学的环境指标。放眼全球，许多著名的大都市，仍然是大批人口迁徙的目的地。人口往哪里集中？往效率高的地方集中。全球有超过一半人口居住在沿海100公里的范围以内，其中大部份住在海港附近的城市。而且，这一趋势还在继续。市场的力量如此巨大，牵引着人们离开故土，向沿海地区迁徙，向经济效率更高、生活成本更低的城市迁徙。在镇江，这一经济规律同样在发挥作用。我相信，如果撤除人为的障碍，生态敏感区的人口会进一步向沿江地带集中，向城市中心区迁移，从而使生态保护的成本降低，而城市容纳人口的效率提高。多年来投资建设起来的大量过剩的城市基础设施处于闲置状态的局面就能得以改善。

所以，我们在主体功能区的实践中，应该避免从一个极端走向另一个极端的错误。在过去，发展的初期，人们只崇拜GDP，严重忽视生态环境；现在，富裕了，环境问题严重了，又容易机械地强调绿化率。要认识到两种害处：对于生态保护区域放任GDP崇拜是有害的，会导致生态灾难；对于适合开发区域放纵生态偏好同样是有害的，会导致经济损失。生态区域追求经济指标，是破坏了环境；城市中心区强调过高的绿化率是降低了土地利用效率。主体功能区制度是一种追求最优发展的理念，应该避免任何一种损失。

三是探索差异化考核的制度

主体功能区制度的一个重要理念是：不同区域的差异化发展。把不同区域的自然禀赋的优势充分发挥出来，实现发展中区域之间的分工和互补。优势禀赋的最大化利用，以及不同区域优势互补，这其中蕴含着不可忽视的发展效率。分工所带来的巨大好处，在古典经济学的时代，就已经被人们认识到了。

镇江的国土面积虽然有限，但各地的差别之大，是人所共知的。这种自然禀赋的差别，正是我们不可多得的财富。然而，这种差异所蕴含的价值，在现有体制下不可能被充分认识到。许多基层干部甚至把这些难得的差异，看作是发展的劣势。在调研过程中，我们听到最多的是，对用地指标的渴望，甚至对划入生态保护区域表现出失望和抱怨。

如果从基层干部的角度设身处地的去理解，他们的抱怨有错吗？我认为，他们本身是没有错误的，这些抱怨是可以理解的。这是在现行的干部考核制度下，每一个干部的正常反应。传统的考核制度不分差异的对干部作GDP考核，对于生态地区的干部已经不公平了。而主体功能区制度落实时，鼓励开发的区域恰恰是已经具有一定发展基础的区域；而限制开发的区域则恰恰是欠发展区域。所以，这一制度的落实势必会造成新一轮经济发展中更大的不平衡。对于落后区域的干部，势必更加的不公平。

可见，落实主体功能区制度就必须建立一种差异化考核制度。然而，差异化考核理念，恰恰是对现有体制是一个重大的挑战。政绩考核是干部队伍中的高考。无差异的考核，其得分才具有可比性。如果同一个考场、同一批考生使用若干种不同的试卷，只能得到一个没有可比性的结果，会在干部评价、选拔和任用中造成混乱。现有体制正是依靠这套干部考核体系得以有效运行的呀！更何况，镇江的干部考评制度不可能同全省、全国割裂开来。市级领导干部同样面临着更高层级的考核，需要把考核的压力传递下去。这么看来，我们面临着一个两难困局：如果不使用差异化考核，主体功能区制度的推进，就失去了动力；如果使用差异化考核，则同现行的体制相冲突。这是主体功能区制度推进中绕不开的难题，必须在实践中同步探索和解决。如果我们能找到一种既能达到差异化考核的目的，又能与现有体制兼容的考核体系，那么，主体功能区制度就成功一半了。

传统体制的弊端越来越明显，掩盖了土地容纳能力的巨大潜力。民众对环境污染的焦虑心理，带来了对环境指标的非理性压力。为了取悦舆情，有些地方，对应该鼓励开发的区域，也盲目设置一些不科学的环境指标。放眼全球，许多著名的大都市，仍然是大批人口迁徙的目的地。人口往哪里集中？往效率高的地方集中。全球有超过一半人口居住在沿海100公里的范围以内，其中大部份住在海港附近的城市。而且，这一趋势还在继续。市场的力量如此巨大，牵引着人们离开故土，向沿海地区迁徙，向经济效率更高、生活成本更低的城市迁徙。在镇江，这一经济规律同样在发挥作用。我相信，如果撤除人为的障碍，生态敏感区的人口会进一步向沿江地带集中，向城市中心区迁移，从而使生态保护的成本降低，而城市容纳人口的效率提高。多年来投资建设起来的大量过剩的城市基础设施处于闲置状态的局面就能得以改善。

所以，我们在主体功能区的实践中，应该避免从一个极端走向另一个极端的错误。在过去，发展的初期，人们只崇拜GDP，严重忽视生态环境；现在，富裕了，环境问题严重了，又容易机械地强调绿化率。要认识到两种害处：对于生态保护区域放任GDP崇拜是有害的，会导致生态灾难；对于适合开发区域放纵生态偏好同样是有害的，会导致经济损失。生态区域追求经济指标，是破坏了环境；城市中心区强调过高的绿化率是降低了土地利用效率。主体功能区制度是一种追求最优发展的理念，应该避免任何一种损失。

三是探索差异化考核的制度

主体功能区制度的一个重要理念是：不同区域的差异化发展。把不同区域的自然禀赋的优势充分发挥出来，实现发展中区域之间的分工和互补。优势禀赋的最大化利用，以及不同区域优势互补，这其中蕴含着不可忽视的发展效率。分工所带来的巨大好处，在古典经济学的时代，就已经被人们认识到了。

镇江的国土面积虽然有限，但各地的差别之大，是人所共知的。这种自然禀赋的差别，正是我们不可多得的财富。然而，这种差异所蕴含的价值，在现有体制下不可能被充分认识到。许多基层干部甚至把这些难得的差异，看作是发展的劣势。在调研过程中，我们听到最多的是，对用地指标的渴望，甚至对划入生态保护区域表现出失望和抱怨。

如果从基层干部的角度设身处地的去理解，他们的抱怨有错吗？我认为，他们本身是没有错误的，这些抱怨是可以理解的。这是在现行的干部考核制度下，每一个干部的正常反应。传统的考核制度不分差异的对干部作GDP考核，对于生态地区的干部已经不公平了。而主体功能区制度落实时，鼓励开发的区域恰恰是已经具有一定发展基础的区域；而限制开发的区域则恰恰是欠发展区域。所以，这一制度的落实势必会造成新一轮经济发展中更大的不平衡。对于落后区域的干部，势必更加的不公平。

可见，落实主体功能区制度就必须建立一种差异化考核制度。然而，差异化考核理念，恰恰是对现有体制是一个重大的挑战。政绩考核是干部队伍中的高考。无差异的考核，其得分才具有可比性。如果同一个考场、同一批考生使用若干种不同的试卷，只能得到一个没有可比性的结果，会在干部评价、选拔和任用中造成混乱。现有体制正是依靠这套干部考核体系得以有效运行的呀！更何况，镇江的干部考评制度不可能同全省、全国割裂开来。市级领导干部同样面临着更高层级的考核，需要把考核的压力传递下去。这么看来，我们面临着一个两难困局：如果不使用差异化考核，主体功能区制度的推进，就失去了动力；如果使用差异化考核，则同现行的体制相冲突。这是主体功能区制度推进中绕不开的难题，必须在实践中同步探索和解决。如果我们能找到一种既能达到差异化考核的目的，又能与现有体制兼容的考核体系，那么，主体功能区制度就成功一半了。