人大及其常委会的重要职能之一就是立法，而人大立法职能的履行除了依靠人大常委会之外，还需要依托人大代表的积极参与。特别在地方立法工作中，更要依靠来自方方面面的人大代表的有效参与。 2015年国家立法法修改之后，很多设区的市均已取得地方立法权。截止目前，江苏省13个地级市已经全部具有了地方立法权，人大代表的地方立法职责更为突显。以镇江为例，仅在2015年7月31日取得地方立法权至今，就出台了“四山”管理条例、香醋保护条例等四部地方性法规。人大代表如何有效履行地方立法职责是每位代表都应当认真思考的课题。

        近期，江苏又提出了“使法治成为江苏核心竞争力”的主题，把法治建设工作又提到了新高度，镇江也及时呼应“法治成为城市核心竞争力”主题。毋庸置疑，法治成为核心竞争力的前提和基础是“良法”，然后是“善治”，而“良法”的基础是立法工作，且要立出优质的法律法规。

        立法指特定的国家机关依照一定的程序，制定或者认可反映统治阶级意志、并以国家强制力保证实施的各种行为规范的专门活动。从实践看，立法是一项重要的国家政治活动，由专门的立法机关按照专门的程序，进行的立新法、修改或者废除旧法、解释法律的专门活动。我国目前采用“统一而又分层次”的立法体制，所谓统一，就是全国人大及其常委会统一行使国家立法权，制定法律。所谓分层次，就是除国家立法权由全国人大及其常委会统一行使外，其他有关国家机关可以依法行使部分立法权，即：国务院可以制定行政法规，省、自治区、直辖市人大及其常委会可以制定地方性法规，较大的市人大及其常委会也可以制定地方性法规，报省、自治区人大常委会批准，自治地方（即自治区、自治州、自治县）可以制定自治条例和单行条例，报全国人大常委会或者省人大常委会批准。此外，国务院各部门和具有行政管理职能的直属机构，省、自治区、直辖市人民政府和较大的市人民政府，可以制定规章。地方立法就是地方权力机关和地方人民政府根据宪法和法律规定，结合其行政区域内的具体情况和实际需要，依照法定职权和程序，分别制定、修改和废止地方性法规和地方政府规章的活动。本文所谈的人大代表参与地方立法的路径，主要是结合作者本人参与镇江地方立法的工作实践所做的概括和总结。

一、人大代表参与镇江地方立法现状及问题

2015年7月31日，经过江苏省十二届人大常委会第十七次会议决定，镇江市获得地方立法权，市人大及其常委会开始制定地方性法规。镇江首部地方性法规的立法工作基本流程是：

2015年4月，中共镇江市委确立“立法准备和争取授权”同步，全力实现“力争年内制定首部地方性法规”的目标。

2015年6月，镇江市人大常委会启动了立法调研工作。先后向“一府两院”、党委各部门、市政协办、全市党代表、全市各级人大代表和政协委员等发放600多份立法项目征集函，并通过镇江人大网、《镇江日报》发布公告，向社会公开征集立法项目建议。此外，还召开了17场立法专题座谈会。最终确定了24件立法项目建议。

2015年7月，确定首部地方法规的内容为金山焦山北固山南山风景名胜区的保护。为此，先后召开4次立法专家咨询论证会、召开6次由市发改委、财政局、住建局、规划局、旅发委、三山南山风景区管委会等28个相关单位和部门以及“两代表一委员”参加的座谈会，在起草、论证、协调、审议等各个环节，广泛听取各方意见和建议。镇江市人大常委会还和镇江第一门户金山网合作征集民意，累计有15万人次参与，梳理形成市民意见和建议1200余条。市人大常委会主任会议成员带队赴基层立法联系点调研10余次，积极向基层征集立法建议。

2015年8月底，正式形成条例草拟稿。

2015年10月30日，条例获镇江市七届人大常委会第二十九次会议审议通过。

2015年12月6日，条例获得省人大常委会会议审议通过。

此外，为了确保镇江首部地方性法规能够立得住、行得通、真管用，市人大常委会先后制定了包括镇江市人大常委会法制工作委员会工作职责、立法专家咨询工作规范、立项论证办法、关于制定地方性法规的技术规则、镇江市人大常委会立法听证组织办法、民主立法工作规定、立法后评估办法等15项制度，明确了有关立法工作主体的职责，规范立法工作流程，确保各项立法工作都严格运行在规范化制度化的轨道上，为地方立法权的正确有效行使提供了制度保障。[4]

之所以较为详尽地介绍镇江市首部地方法规的出台过程，无疑想从中发现和感悟地方立法过程中人大代表参与的程度。此次立法过程突显以下几点：

首先是中共镇江市委定调子，特别是市里主要领导即市委书记要作出明确指示。

其次是市人大常委会具体工作部门（法制工作委员会）牵头进行广泛调研，广泛征求民意。多形式、多渠道地征求方方面面的意见，其中包括少数代表参加的“两代表一委员座谈会”。

再次是市人大常委会通过（不是大会通过）。

最后是报省人大常委会讨论和通过（也不是大会通过）。

从中不难看出，实际主导立法工作的是人大常委会的法制工作委员会，真正参与到此次立法工作的代表仅仅是极少数，且不起决定性作用，普通人大代表的参与程度低。

镇江市首部地方法规立法过程如此，其他几部条例的过程也基本如此。对于其他城市地方立法工作中人大代表的参与度虽未进行实证调研，但就相关文献介绍，情况也基本相当。根据《中国人大》等相关资料显示，我国有各级人大代表267万，绝大多数在基层，其中县级代表59万，乡镇一级代表194万。镇江市近两年的数据（2014和2015）显示，仅镇江市人大代表人数均在340人左右，不包括在镇江的全国、江苏省、各个区县的人大代表。市人大代表来自于社会各方面，在性别、年龄、工作类别、党派、民族等方面均有比较合理、均衡的比例，但并未充分考虑到地方人大的主要职能是行使地方立法权，而代表们是否具备行使立法的能力和水平，如何保障代表们充分参与到地方立法活动之中，换句话说，我们现行的制度和具体工作流程都没有从人大代表的视角出发，来充分研究和保障代表行使立法权。以上问题的原因，无外乎两个方面，即制度性缺陷和人大代表主观能动性的欠缺。

二、人大代表有效参与地方立法的路径

从完善制度和发挥人大代表主观能动性两个方面提出些许看法：

（一）要正确认识代表、大会、常委会之间的关系

大会与常委会形似一体，实则不同。首先，存在的形态不同，两者各自存在；其次，组成人员不同，大会由全体代表组成，而代表由选民或下级人民代表大会选举产生，常委会委员则由同级人大代表选举产生的委员组成，两者民意基础不同；再次，权限不同，宪法将常委会定义为大会的常设机构，但对两者的职权进行了区别性规定。因此，就立法而言，二者不是同一个立法机关。

实践中，常委会的权限有扩大趋势。哪些立法应当由常委会制定，哪些立法由大会制定，在立法界限上存在不清晰状况，即便有些立法常委会逾越界限，也由于人们普遍认为的常委会和大会是一回事儿的错误认识而无人问津。

搞清楚了大会和常委会之间的关系，自然就明确了代表在其中的重要地位。大会也罢，常委会也罢，都是代表们参与组成并具体行使职权的，从代表视角看，主要的区别就在于人数的多寡，大会的代表参与程度当然更高一些。因此，地方立法尽量采用大会通过的形式，以保证在表决环节上的人大代表的参与度得到提高。

（二）要解决人大代表的兼职困境

根据目前的宪法、法律之规定，我国各级人大代表都是兼职的，自然存在本职工作和兼职代表工作之间的矛盾。《代表法》第五条第三款规定：“代表不能脱离各自的生产和工作。代表在履职期间应以代表职务为先，同时还应合理安排本人的生产或工作。”且不说本条规定自身是否合理，单就实践而言，代表的兼职困境客观存在，出现“哑巴代表”“举手代表”“形象代表”不足为奇，大多数代表仅限于参加大会、集体视察等活动，根本谈不上立法质量。

要解决代表参与地方立法程度低、立法能力和立法水平低问题，就必须解决代表兼职问题，而这个问题显然不是地方立法所能够解决的，应当由国家法律解决。近年来一直有代表提议设置专职代表，实践中也有少量的经验，但是一直没能够从根本制度上解决。如：有资料显示，2010年6月，四川省某县的一位代表就辞去职务，成为“全国首批县级专职人大代表”，当然最终该实践被叫停[5]。若想实行代表的专职化或者部分代表的专职化，必须从制度设计本身上去修改和完善。就镇江范围内，目前只能做到人大要求代表所在单位要给予代表参会、调研等时间保障，人大要培训、引导人大代表提高立法能力和水平，特别要强化人大法制委员会委员的立法水平。

（三）要加强保障代表履职的制度建设

应当肯定的是，无论是国家层面的规定还是地方层面的规定，现行规定中关于保障人大代表履职的制度规定还是比较完备的。如前文中关于镇江首部地方法规的出台过程来看，为保障顺利进行而设立了《法制工作委员会工作职责》《立法专家咨询工作规范》等15项制度。但是也应当看到，这些完善的制度只能保障代表们在现有的状态下进行履职，并不能解决代表的兼职状况，也不能充分调动代表履职的个体积极性和能动性，因此需要在国家法律修改的层面上进行。就镇江而言，本文仅建议要充分认识到这些制度的设定本身并不难，难的是要把现有的这些制度真正落实在实处，要强化落实和监督。

（四）要发挥代表的主观能动性

《代表法》中对代表的条件、职权、义务都规定得非常明确，活动方式也规定得很明确，如《代表法》第二十条规定：“代表在闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式”。实践中，代表作为个体的履职的主观能动性较低，兼职代表的身份也使代表们在履职的时间上、利益上出现不能兼顾等客观情况。但是一个代表效能的发挥更多地还是取决于代表本身的主观能动性。一个具有强烈责任心的代表，一定会想方设法参与到具体工作之中，尽管与本职工作存在时间上甚至利益上的冲突，也或许还存在能力上的欠缺，但是只要其主观能动性能够调动起来就一定会发挥其代表的真正作用。因此对代表们的主观能动性的调动是保障人大代表参与地方立法的前提和基础。而如何调动代表的主观能动性，则是需要在具体工作中具体把握，因人而异、因环境不同而不同，灵活机动进行。就人大代表参与地方立法的途径来看，可以着重在提立法议案、为立法工作提意见建议、列席常委会及各专门委员会会议、参与审议和表决地方性法规案四个环节上调动人大代表的主观能动性。

地方立法必须在现行中国特色社会主义法治体系中进行，必须坚持党的领导，坚持立法基本原则，同时应当体现地方特色。江苏在长期的地方立法实践中，总结出“不抵触、有特色、可操作”三大原则。镇江市因自身城市特点和法治建设的需要，又归纳总结出地方立法的特点，即“切口小、争议少、普惠广、操作性强”。镇江市人大代表参与镇江市地方立法工作中理应发挥更大的作用，制定出数量更多、质量更好、能解决镇江实际问题的地方性法规，以保障镇江法治建设工作更上一层楼。（魏 敏）